甘肃省人民政府关于做好
新型城镇化试点工作的指导意见
日期:2014-05-04 09:54 来源:省政府办公厅 浏览次数: 视力保护色:

甘政发〔2014〕51号

各市、自治州人民政府,兰州新区管委会,省政府各部门,中央在甘有关单位:

  为深入贯彻落实党的十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议精神,按照省委的部署要求,省政府决定,从2014年到2016年底,利用3年时间,在全省15个县(市)和30个建制镇开展新型城镇化试点工作。现提出如下指导意见:

  一、指导思想

  以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,紧紧围绕全面提高城镇化质量,加快转变城镇化发展方式,以人的城镇化为核心,以产业发展为动力,着力提升基础设施和公共服务水平,推进城乡规划建设、公共服务、社会保障一体化,构建新型工农、城乡关系,加快形成以工促农、以城带乡、城乡互动发展的新格局,以点带面,示范引导,建设经济发展、山川秀美、民族团结、社会和谐的幸福美好新甘肃,努力与全国一道全面建成小康社会。

  二、基本原则

  ——以人为本,城乡统筹。合理引导人口流动,有序推进农业转移人口市民化,稳步推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,使城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

  ——优化布局,集约高效。构建科学合理的城镇空间布局,严格控制城镇建设用地规模,合理控制城镇乡村开发建设边界,提高国土空间利用效率。

  ——生态文明,绿色低碳。把生态文明理念全面融入城镇化进程,推进绿色发展、循环发展、低碳发展,节约集约利用资源,强化环境保护和生态修复,推动形成绿色低碳的生产生活方式和城镇建设运营模式。

  ——文化传承,突出特色。保护历史文化遗产,传承优秀传统文化,体现区域差异性,展示有历史记忆、文化脉络、地域风貌、民族特点、各具特色的城镇风貌。

  ——市场主导,政府引导。正确处理政府和市场关系,更加尊重市场规律,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用,切实履行政府制定规划政策、提供公共服务和营造制度环境的重要职责,调动各方面力量参与城镇化建设。

  ——统筹协调,分类指导。因地制宜,循序渐进,尊重基层首创精神,鼓励探索创新,凝聚各方共识,实现重点突破,总结推广经验,扎实有序推进。

  三、试点范围

  试点县(市)以县城(市区)为中心,辐射带动区域中心镇和建制镇;试点镇以镇区为重点,兼顾区域中心村。

  (一)15个县(市):榆中县、皋兰县、永昌县、靖远县、武山县、民勤县、高台县、静宁县、正宁县、陇西县、康县、礼县、永靖县、夏河县、敦煌市。

  (二)30个镇(乡):兰州新区秦川镇、红古区平安镇、永登县河桥镇、白银区四龙镇、会宁县郭城驿镇、金川区双湾镇、凉州区黄羊镇、古浪县黄羊川镇、麦积区甘泉镇、甘谷县磐安镇、华亭县安口镇、崆峒区四十里铺镇、庄浪县南湖镇、甘州区党寨镇、山丹县位奇镇、安定区巉口镇、岷县梅川镇(茶埠镇)、漳县大草滩乡(殪虎桥镇)、通渭县马营镇、成县小川镇、宕昌县哈达铺镇、镇原县孟坝镇、华池县南梁镇、肃州区总寨镇、金塔县航天镇、临夏县土桥镇、积石山县大河家镇、临潭县冶力关镇、卓尼县木耳镇、嘉峪关市峪泉镇。

  四、实施阶段

  试点工作以3年为期,分三个阶段进行:

  第一阶段(2014年):打好基础,全面推进。开展城镇化试点综合配套改革研究,出台相关配套政策。制定试点工作方案,明确重点任务、工作步骤及主要保障措施。建立试点工作推进机制,全面开展试点工作。

  第二阶段(2015年):分类指导,初见成效。加快推进户籍、土地、资源、投融资、财政、社保等方面的改革,完善道路、绿化、住房、市场、教育、医疗卫生、文化、体育、商业、旅游等基础设施和公共服务设施,着力增强城镇综合功能和人口、产业吸纳能力,提高社会保障能力,把试点县(市)和试点镇(乡)初步建成特色鲜明的新型城镇化示范区。

  第三阶段(2016年):交流提升,考核评比。在对试点县(市)和试点镇(乡)综合考评的基础上,召开全省新型城镇化试点工作总结大会,交流推广试点工作经验。

  五、发展目标

  按照各市州、县市区、建制镇自身发展条件和资源禀赋,发挥比较优势,全面完成《甘肃省新型城镇化试点工作评价指标表》所确定的发展目标(详见附表)。户籍管理、土地管理、社会保障、财税金融、行政管理、生态环境等制度改革取得明显进展,城乡一体化发展的体制机制障碍基本消除,城乡社会保障一体化和公共服务均等化取得明显进展。

  试点县(市):县域城镇体系布局结构合理,中心城镇综合承载能力和辐射带动能力显著提升;城镇市政公用设施日臻完善,水、电、路、气、信息网络等基础设施明显改善;教育、医疗、文化体育、社会保障等公共服务水平显著提高,城乡基本公共服务能力明显增强;人均住宅、公园绿地面积大幅增加,生态环境和人居环境明显改善;美丽乡村建设取得阶段性成果,自然景观和文化特色得到有效保护和传承;县域经济持续发展的动力强劲,人民生活水平得到极大改善。

  试点镇(乡):镇域村庄布局合理,农村基础设施明显改善,基本公共服务能力和社会保障水平显著提高;美丽乡村建设取得显著成效,传统村落得到恢复、保护和提升,优秀文化和历史脉络得到传承与发展;生态环境得到有效保护,农村社会、经济和环境可持续发展能力进一步增强,乡村经济实力显著提升,农村居民生活水平逐年提高;新型农村社区建设取得突出进展,综合服务功能日趋完善,镇域整体协调发展的格局基本形成。

  六、主要任务

  (一)统筹城乡空间规划,促进城乡协调发展。统筹经济社会发展规划、土地利用规划和城乡规划,合理安排县域城镇建设、农田保护、产业集聚、村落分布、生态涵养等空间。充分发挥规划的龙头引领和基础性作用,着眼于城乡经济社会、人与自然统筹协调发展,着眼于工业支持农业、城市带动农村,做好城乡统筹发展的顶层设计,提高规划的系统性、前瞻性、科学性和约束性。

  1.高起点、高标准、高质量编制城乡发展总体规划,深化县(市)域城镇体系规划、镇(乡)域村庄体系规划,优化城镇乡村功能布局,强化区域主导功能,引导产业、商务、行政、文化、体育、居住、公共安全、生态等功能合理分布,提高城镇空间利用率,改善人居环境。在争取国家支持的基础上,制定方案,在15个试点县(市)开展经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等“多规合一”试点工作。

  2.适应农村人口转移和村庄变化的新形势,科学编制乡镇和村庄规划,建设各具特色的美丽乡村。按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求,在尊重农民意愿的基础上,科学引导农村住宅和居民点建设,方便农民生产生活。2014年,要完成县域村庄布局规划,实现镇(乡)、村规划全覆盖。

  3.加快相关专项规划和控制性详细规划的编制进度,2015年内试点县(市)县城和建制镇、试点镇(乡)重要专项规划和控制性详细规划实现全覆盖。

  4.发掘历史文化资源,强化文化传承创新。注重在旧城改造中保护历史文化遗产、民族文化风格和传统风貌;注重在新城区建设中融入传统文化元素,与原有城镇自然人文特征相协调;注重历史文化名城名镇名村、历史文化街区、民族风情小镇、特色旅游景观名镇名村、传统村落文化资源挖掘和文化生态的整体保护,传承和弘扬优秀传统文化,推动地方特色文化发展,保护城乡文化记忆,丰富城乡文化内涵。

  5.支持和引导有条件的县城和建制镇积极申报国家和省级“历史文化名城名镇名村”、国家“特色旅游景观名镇名村”、“中国传统村落”,塑造富有特色、独具魅力的城乡风貌。已列为国家和省级历史文化名城名镇名村的县(市)、镇、村,2014年底要完成专项保护规划的编制。

  6.建立规划实施层级监督机制,健全乡镇规划建设管理体制机制,全面落实乡村建设规划许可证制度,提高规划执行能力,杜绝不按照规划建设、随意变更规划的行为,切实规范和加强村镇规划建设与用地管理。

  (二)统筹基础设施建设,提高城乡综合承载能力。统筹城乡基础设施布局,大力推进公共交通、电力、供水、通讯、消防等基础设施向农村延伸,加快城乡基础设施一体化发展。

  1.加快推进城乡路网建设,到2016年底,所有乡镇通沥青(水泥)路,所有行政村通公路。

  2.大力发展城乡公共交通,支持发展农村客运服务,扩大农村客运覆盖范围,2015年底前100%的乡镇通客运班车,有条件的地区要实现城乡公共交通一体化。

  3.抓好城镇供水设施的提质改造和农村安全饮水工程,2016年底前农村居民自来水入户率达到80%以上。

  4.结合新型城镇化建设整体规划做好城乡电网发展规划,加快城乡电网建设改造,提高供电能力、供电质量和优质服务水平。

  5.加强供热、供气工程建设,提高覆盖率和供应保障效率。

  6.加快城乡信息基础设施建设,积极推进电信网、广播电视网、互联网“三网融合”,实施好农村上网工程,全面提高城乡信息化水平。

  7.加快城乡防洪、消防、抗震、地质灾害防治、公路安全保障、应急避难场所等公共安全设施建设,推进公共安全基础设施城乡建设一体化,构建覆盖城乡的防灾抗灾设施体系。

  8.加大保障性安居工程建设力度,拓宽住房保障渠道,积极指导支持保障性住房建设融资公司发挥作用,探索解决农村进城务工人员居住问题的机制和办法,将长期在城镇就业和生活的农民工逐步纳入城镇住房保障范围,与城镇户籍人口同等享受住房保障待遇。

  9.积极推进农村住房建设和危房改造,把农村住房建设和改造与旧村改造、美丽乡村建设、农村土地综合整治、迁村并点相结合,实行统一规划,集中安置,因地制宜推进新型农村社区建设。

  10.加大社区卫生服务机构建设力度,确保城镇居民就地享有基本医疗和基本公共卫生服务。

  11.加强社区警务室建设,提高社会治安防控能力和服务群众的能力。

  (三)统筹生产力布局,强化城乡产业支撑。坚持以发展各具特色的产业体系支撑新型城镇化,营造良好的就业和生活环境,实现城乡产业协调发展。

  1.根据城镇和乡村不同发展特点和消费需求,立足自身优势和产业基础,优化城乡资源配置,合理安排城乡产业布局,加快改造提升传统产业,壮大特色产业。

  2.依据全省主体功能区规划,加快改造提升县(市)工业集中区,支持符合主体功能定位的适宜产业发展。调整优化产业布局,工业布局主要向国家级和省级开发区以及工业集中区集中,加大投资强度,提高土地利用效率和产出率。严格控制开发强度,不再新建各类开发区和扩大现有工业集中区的面积,引导不符合主体功能定位的现有产业向重点开发区域转移,共建开发园区和发展“飞地经济”。

  3.大力发展金融、信息、现代物流、电子商务等生产性服务业,提升商贸、文化、旅游、社区服务、家政服务等生活性服务业,构建城乡一体的新型流通网络,为城乡居民就业和创业搭建平台。

  4.大力发展现代农业、特色农业、观光农业,加快推进经济林果、种苗花卉、生态旅游、林下经济等林业产业,优化农村产业布局,加快农业发展方式转变,构建新型农村社会化服务体系,促进农业与二、三产业的融合,努力实现“一镇一业”、“一镇一品”,着力打造特色农业强镇、现代工业重镇、商贸集散大镇、文化旅游名镇。

  5.大力发展特色农产品加工业,培育壮大一批起点高、规模大、带动能力强的农产品加工龙头企业,实现农产品由初级加工向精深加工转变,由农村小规模低层次加工向高附加值规模化精深加工转变。

  6.大力发展劳动密集型文化产业,以“文化集市”为抓手,充分利用民间民俗文化资源,依托农家书屋等基层文化站点,引入创意设计元素和现代营销理念,采取“公司+协会+农户”方式,构建农村文化产品现代流通商贸网络,推动农村产业结构调整,打造富民产业。

  7.大力发展健康服务业,积极推进以健康体检、家庭护理、月嫂培训为主的健康养老服务,全面推进中医医疗保健服务,支持发展健康美容、药膳食疗、养生保健产品开发等多样化服务,培育中医生态保健旅游、中医药服务贸易、药菜两用蔬菜种植等相关支撑产业,着力构筑健康服务产业发展的新格局。鼓励和引导民营资本参与发展健康服务业,推动劳务输出转型,为社会就业开辟新途径。

  (四)统筹社会公共服务,健全城乡社会保障体系。加快发展公共事业,合理配置城乡教育、文化、医疗卫生等公共服务资源,增强公共服务功能,实现城乡基本公共服务均等化。全面推进养老服务体系建设,完善社会保险制度和社会救助体系,建立健全覆盖城乡的社会保障体系。

  1.加快推进户籍制度改革,全面放开县城和建制镇落户限制,在试点县域和试点镇域取消农业户口与非农业户口的性质差别,统一登记为居民户口。

  2.加强社区综合办公服务场所和学校、医院、幼儿园、社区养老等公共服务设施建设,根据城镇常住人口增长趋势和空间分布,优化社区便民服务网络,打造包括物流配送、便民超市、平价菜店、家庭服务中心等在内的便捷生活服务圈,增强公共服务配套功能。2015年底前,要基本建成配套完善的农村社区公共服务设施。

  3.保障农民工随迁子女平等享有受教育权利,注重教育公平和提高教育质量,在学校布局、标准化学校建设、师资力量配置等方面向农村倾斜,加大对农村义务教育经费的保障力度,逐步实现县域内义务教育均衡发展。

  4.统筹城乡文化建设,合理规划建设图书馆、影剧院、体育场馆、休闲健身广场等公共文化设施,推进“乡村舞台”建设,搭建群众自我表现、自我教育、自我服务的综合性文化服务中心,使城乡居民共享文化发展成果,提升城乡居民文明素质。

  5.健全城乡医疗卫生服务体系,新增医疗卫生资源重点向农村和社区倾斜,推进县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设。到2016年底前每个试点县(市)至少要有一所医院达到二级甲等以上水平,全面完成乡镇卫生院房屋和设备配套建设,每个行政村建有一所标准化卫生室,按照国家规定的标准完成与服务人口相配套的社区卫生服务中心和社区卫生服务站建设。

  6.健全城镇职工基本医疗、城镇居民基本医疗和新型农村合作医疗等三项医疗保障制度,加快推进基本医疗保障城乡统筹管理,按照国家统一部署,加快推进医疗保险城乡统一管理。

  7.打通城乡之间社会保险制度障碍,逐步实现城镇企业职工养老保险与城乡居民基本养老保险之间、城镇基本医疗保险与新型农村合作医疗之间、城乡医疗救助制度之间的衔接,保证城乡各类人群社会保险关系转移接续的顺畅进行,扩大城乡社会保险覆盖面,稳步推进城乡养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保障一体化。

  8.积极发展多层次的养老服务,开展居家养老、社区养老和机构养老等多种形式,促进养老服务与医疗卫生的融合发展。建立并完善留守老人、妇女、儿童的关爱服务体系。

  9.建立统一开放的城乡劳动力市场,促进城乡就业的合理流动和公平竞争。大力发展面向农村的职业教育与技能培训,促进有技能的农村劳动力与产业集中区、园区企业的有效衔接,引导农村剩余劳动力有序转移。引导建立城乡务工人员同工同酬机制。

  10.适应新型城镇化发展要求,以提高城镇化发展质量和效益为出发点,以促进资源优化配置、提高行政效率为目标,先行在全省新型城镇化试点范围探索行政区优化设置。对具备行政条件、发展基础好、带动作用强的试点县有序推进“撤县建市”、“撤县建区”,推进具备条件的乡“撤乡改镇”。探索试点县政府驻地实行城市管理体制,撤销镇级行政建制,改设街道办事处。

  (五)统筹利用国土资源,提高城乡土地利用效率。实行最严格的耕地保护制度和集约节约用地制度,按照管住总量、严控增量、盘活存量的原则,创新土地管理制度,优化土地利用结构,提高土地利用效率,合理满足城镇化用地需求。

  1.加快农村耕地、宅基地、集体建设用地及房屋勘界、确权工作,力争2015年底基本完成登记颁证,依法加强对农村居民宅基地等物权的保护,维护农民合法权益。

  2.按照节约、集约土地的原则,研究制定土地转换配套政策及农村集体建设用地使用权入市流转办法,激活城郊集体建设用地市场,加大土地整理及复垦力度,提高土地利用效率。

  3.认真落实城乡建设用地增减挂钩政策,依法依规开展城乡建设用地增减挂钩试点工作,实现建设用地总量不增加、耕地面积不减少,使农民利益得到切实保障。

  4.完善土地使用权管理制度,推进农村集体产权制度改革,加强农村土地资源管理,规范集体土地收益分配机制和征地安置行为。研究制定农民对承包地、林地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保等管理办法。2015年建立农村产权交易市场(所),形成农村土地承包经营权、集体林权使用权、农民房屋所有权、农业知识产权等依法、自愿、有偿流转机制。

  5.通过政策引导,鼓励有条件的地方开展农民适度集中连片建房,建设新型农村社区,大幅度减少村庄闲散居住点。

  6.在符合土地利用总体规划和用途管制的前提下,对县城周边村庄规划相对合理、宅基地产权清晰的地方,开展农村居民宅基地置换商品房、农民公寓房或货币补偿试点。

  (六)统筹城乡环境保护,建设生态宜居城镇乡村。科学划定城乡生态保护红线,扩大城乡生态空间,倡导建立低碳、生态、绿色产业体系,推进城镇乡村绿色发展,促进城乡环境质量全面改善。

  1.加强城镇绿化,保证绿化用地,推动城镇公园绿地、居住绿地、休闲绿地、单位绿地、风景林地等公共绿地建设,提倡身边绿化、庭院绿化、垂直绿化和屋顶绿化,建设绿色廊道和重要道路、河流绿化带。到2016年,县城建成区绿化覆盖率达到14%,镇区绿化覆盖率达到12%。

  2.全面实施城镇环境综合整治工程。试点县(市)要编制完成大气、地表水和噪声环境功能区划,严把环境准入关,严格控制污染物排放总量,采取有效措施,加大污染治理力度,确保城镇环境质量按功能区达标。试点镇(乡)要按照新型城镇化发展规划编制相应的规划环评,加大环保基础设施建设力度,做好生态环境保护工作,严控污染企业落户排放有害有毒污染物对区域及周边水体、大气和土壤环境造成污染。

  3.加强城镇污水和垃圾及工业废弃物处理设施建设和运营管理,提高城镇生活垃圾和污水处理率。继续完善“户收集、村集中、镇转运、县处理”的农村生活垃圾收运处理模式,提高农村生活垃圾无害化处理率。各试点镇(乡)要加快建设污水处理厂,争取2014年开工,2015年建成并投入试运行,2016年污水处理率达到50%以上。

  4.大力发展循环农业,通过实施废旧农膜回收、尾菜处理、秸秆资源化利用、农业面源治理等工程,促进农业“废弃物”资源综合利用,推进循环农业建设稳步发展。

  5.大力开展农村环境综合整治,推进改水、改厕、改厨、改圈和清洁家园、清洁水源、清洁田园、清洁能源工程,开展美丽乡村建设活动,全面整治乡容村貌。

  6.加强森林生态系统建设,大力实施植树造林、退耕还林、封山育林、荒漠化治理、水土保持、矿山植被修复等生态工程,切实加强森林保护,扩大森林面积,提高森林质量。

  7.培育绿色消费理念,倡导健康文明、节俭理性、清洁卫生的绿色消费方式,大力开展绿色公益活动,增强人们崇尚自然、保护生态的意识。

  8.创新城镇管理体制机制,提高管理水平,努力打造环境优美、干净整洁、井然有序的城镇人居环境。

  七、保障措施

  (一)加强组织领导。省政府成立新型城镇化试点工作协调推进领导小组,负责制定推进新型城镇化试点工作的政策措施、协调重大问题、监督检查工作落实等。领导小组办公室设在省建设厅,负责日常工作。各市州和有试点任务的县市区政府也要成立领导小组,切实负起主体责任,确保城镇化试点工作有序开展。省新型城镇化试点工作协调推进领导小组各成员单位要结合各自职能,围绕新型城镇化试点工作,细化支持措施,于2014年5月10日前报领导小组审核后下发实施。各市州和有试点任务的县市区政府要按照《甘肃省新型城镇化规划(2014—2020年)》及本指导意见,抓紧制定试点实施方案,于2014年6月底前报领导小组办公室备案。试点县(市)的实施方案由所在市州政府负责制定,试点镇(乡)的实施方案由所在县市区政府负责制定。

  (二)加大资金支持。试点期间,省政府每年安排专项资金支持新型城镇化试点,各市州和有试点任务的县市区政府也要安排专项资金用于试点工作。各级政府要把城镇化建设纳入经济社会发展规划,建立城镇化建设资金投入联席会议制度。资金分配依据年度综合考评结果,分等次确定补助标准,在次年采取以奖代补方式下达。省级各部门要按照职责分工,在现有资金渠道优先支持城镇化试点,对列入试点县(市)、镇(乡)试点方案的项目予以倾斜。各市州和有试点任务的县市区政府要按照事权和支出责任相适应的原则,探索建立多元化的投融资机制,鼓励和支持各类社会资金参与城乡基础设施和公共服务设施建设。

  (三)强化宣传引导。各地要大力宣传推进新型城镇化建设中的好经验、好典型和新思路、新举措,使新型城镇化建设成为全社会高度重视、广泛参与的共同行动,为新型城镇化试点工作营造良好氛围。省政府每年召开一次全省新型城镇化试点工作经验交流会,及时总结推广经验,充分发挥典型的示范带动作用,推动全省新型城镇化不断向纵深发展。

  (四)建立考评机制。按照分级负责的原则,建立健全新型城镇化试点工作考核评价机制。各市州和有试点任务的县市区政府要切实加强对试点工作的监督检查和具体指导,及时了解工作进展情况,研究解决存在问题,确保试点工作正常开展。试点工作情况纳入年度绩效考核范围,考核结果作为评价市州、有试点任务的县市区政府领导班子和领导干部实绩的重要依据之一。省新型城镇化试点工作协调推进领导小组要定期对城镇化试点工作的进展情况开展督查,工作进展快的要通报表彰,进度落后的要通报批评。

  附件:甘肃省新型城镇化试点工作评价指标

                甘肃省人民政府
                 2014年5月1日

抄 送:省委办公厅,省人大常委会办公厅,省政协办公厅。